akuntansi

AKUNTANSI UNTUK PELAYANAN PUBLIK

Akuntansi selama ini diinterpretasikan sebagai

The art of recording, classifying, and summarizing in a significant manner and in terms of money, transactions and events which are, in part at least, of a financial character, and interpreting the results thereof (Hendriksen, 1992, p.2)

Fungsi pencatatan amat dominan dalam peran akuntansi. Yang dalam kaitan dengan hal ini, akuntansi dieksplorasi sebagai buku catatan harian suatu organisasi. Posisi ini menjadikan akuntansi sebagai penghasil database yang kuat bagi suatu analisa dan pengambilan keputusan. Ini berarti akuntansi dasarnya lebih berfungsi sebagai database pelaksanaan pelayanan publik.

TANTANGAN PELAYANAN PUBLIK

Konsep tanggungjawab kolektif, pentingnya pengendalian secara demokratis, dan perhatian terhadap warga lain telah amat menurun setelah 1997. Dampak krisis ekonomi yang beruntun ke bidang kebudayaan, sosial dan psikologi masyarakat, telah menyebabkan turunnya tingkat kesehatan dan pendidikan. Meningkatnya defisit pemerintah ke angka delapan puluh dua triliyun pada tahun ini, menandakan semakin menurunya efisiensi pelayanan publik (Kedaulatan Rakyat, 14 April 2001,h.). Pemotongan anggaran diberbagai sektor dan lambatnya proses privatisasi dan deregulasi menunjukkan tak terpenuhinya berbagai kepentingan masyarakat (Tempo, edisi 9-15 April 2001,h.116-117). Sehingga dalam realitasnya, kebutuhan sosial, demokratisasi dan keadilan semakin tidak terpenuhinya.

Pergerakan pekerja yang terjadi di berbagai perusahaan, seperti di PLN dan Telkom, telah menunjukkan semakin cemasnya anggota masyarakat tentang kesejahteraan mereka (Tempo, edisi 12-18 April 2001,h.108). Pada saat yang sama, kecemasan ini belum terjawab dengan konsensus politik antar berbagai elite dan partai. Permasalahan upah minimum telah menyebabkan konflik terbuka antar pekerja dan manajemen. Berbagai perusahaan telah menyatakan pelipatan biaya produksi akibat tak stabilnya rupiah dan tuntutan kenaikanupah. Ini menandakan masyarakat tatapn akan menjadi penanggung berbagai kebijakan perusahaan.

Berdasarkan berbagai data Serikat Buruh Seluruh Indonesia dan penelitian yang dilakukan di PPA FE UGM, ada empat agenda besar dalam pergerakan pekerja (Bastian, 2001) :

• Keinginan untuk merubah dan memodifikasi kondisi produksi. Perubahan ini diharapkan menghasilkan demokratisasi dalam bekerja, penggunaan sumber daya yang lebih baik, maksimisasi surplus untuk tujuan sosial.
• Menjamin pajak keuntungan dan usaha dipergunakan untuk program-program pembangunan.
• Distribusi pengeluaran negara yang lebih ditujukan untuk memenuhi kebutuhan sosial secara merata dalam artian peringkat kemakmuran, ras dan gender.
• Restrukturisasi organisasi, manajemen dan proses pelayanan publik.

Perubahan di atas menandakan adanya perubahan nilai tuntutan masyarakat. Ini tentunya selaras dengan perubahan dari orde baru ke orde reformasi. Salah satu yang perlu diperhatikan dalam hal ini adalah masalah kepemilikan perusahaan negara dan perusahaan daerah. Sebagai agen pelaksana pelayanan publik, permasalahan yang telah dihadapi adalah (PPA,1999) :

• Kurangnya investasi dalam infrastruktur
• Krisis akibat lemahnya stabilitas keuangan makro ekonomi, yang beruntun ke stabilitas perusahaan
• Kebutuhan investasi besar untuk eksplorasi alam

Kondisi di atas muncul akibat alasan-alasan berikut ini:

• Semakin besarnya proporsi untuk pihak investor negeri (Bastian,1999).
• Diversifikasi investasi asing perlu dilakukan, akibat semakin kompetitifnya perburuan modal investasi luar negeri.
• Munculnya berbagai keinginan pihak swasta asing dan dalam negeri untuk berbagai resiko, beban keuangan dan fasilitas pinjaman.
• Berbagai perusahaan swasta menginginkan adanya saham pemerintah, namun sering tidak menerima dan lebih menguntungkan melalui kontrak penyediaan jasa.

Terkait dengan berbagai perubahan yang diungkap diatas, peranan negara dalam pelayanan publik mulai diperdebatkan. Nilai komersial, praktik usaha dan kekuatan pasar amat diperhatikan sebagai faktor yang dominan dan penentu kesuksesan operasional pelayanan publik yang beroperasi maksimal semakin kental (PPA,1999), seperti:

• Barang dan jasa sosial seperti lampu jalan, jalan, pertahanan dan hukum tidak akan dapat diproduksi apabila dilepaskan ke mekanisme pasar.
• Pelayanan kesehatan dan pendidkan tidak akan dapat dilaksanakan dengan harga yang layak.
• Beberapa jasa dan barang akan diproduksi berlebihan apabila tidak diatur secara integral.
• Beberapa barang dan jasa sengaja tidak diproduksi secara cukup akibat strategi monopoli pasar.

Secara umum, masyarakat sebenarnya mengakui fungsi pemerintah sebagai penyedia barang publik; penyedia fasilitas publik seperti kesehatan, pendidikan dan perumahan; pengeluaran pemerintah yang sesuai dengan pendapatan; dan pelayanan ekonomi secara umum. Secara politik dan ekonomi, pengeluaran publik dapat diklasifikasikan dalam:

• Investasi sosial – proyek dan pelayanan yang meningkatkan produktivitas tenaga kerja
• Konsumsi sosial – proyek dan pelayanan yang merendahkan biaya reproduksi dari tenaga kerja
• Pengeluaran sosial – proyek dan pelayanan yang diisyaratkan untuk memastikan stabilitas sosial

Sehingga peranan pemerintah dapat diinterpretasikan sebagai pengambil kebijakan tentang:

• Skala pelayanan – universal atau segmentasi
• Metode penydiaan – oleh perusahaan negara atau swasta melalui kontrak
• Regulasi yang dibutuhkan
• Intervensi terhadap ekonomi lokal dan regional, industri khusus dan perusahaan tertentu
• Sumber keuangan – tipe dan tingkat perusahaan dan pajak individual

Pemahaman diatas menyebabkan dilakukannya evaluasi pelayanan publik yang terjadi di Indonesia (idem.):

• Keterbatasan rentang pelayanan yang bisa diberikan, seperti batasnya sambungan saluran telepon, besarnya kuantitas air dan kualitas jalan raya
• Dorongan yang kuat terhadap perusahaan negara untuk mengikuti kriteria pasar
• Manajemen perusahaan negara dan badan sektor publik sering dituntut untuk mengikuti perkembangan metode mutakhir yang umumnya dipraktikan diswasta
• Monitor dan evaluasi prestasi, target dan identifikasi tujuan sosial amatlah sulit, dan hal ini seringkali disebabkan oleh keengganan manajemen untuk mengeluarkan data yang terkait
• Kurangnya pengendalian secara demokratis oleh pekerja dan konsumen
• Terjadinya pencarian modal untuk memaksimasi keuntungan
• Masih berbedanya penghargaan terhadap ide, sikap dan pengalaman pekerja antar organisasi sektor publik dan organisasi swasta.

Namun demikian ada berbagai manfaat lebih dari organisasi sektor publik dibanding organisasi swasta :

• Rentang pelayanan luas dengan biaya yang lebih murah
• Distribusi yang lebih merata
• Kerangka hubungan pekerja dan manajemen lebih bersifat kekeluargaan dan permanen

Manfaat tersebut di Indonesia ternyata masih minimal dibanding dengan kekurangannya. Oleh sebab itu, berbagai tuntutan muncul untuk mengubah orientasi peranan organisasi sektor publik. Ada beberapa alasan untuk mengubah orientasi pelayanan publik :

• Beberapa organisasi swasta dianggap lebih efisien dibanding organisasi sektor publik
• Kekuatan pasar dan kompetisi akan meningkatkan pilihan dan mengurangi biaya pelayanan, sementara itu tuntutan pengembangan kualitas menjadi lebih besar.
• Sektor dan pasar yang kompetitie lebih cepat tanggap pada pilihan konsumen dan kondisi perubahan permintaan dan penawaran
• Pemerintah terlalu besar dan boros, sehingga pemerintah lebih baik berperanan sebagai regulator.
• Mengurangi ketergantungan pada pemerintah dengan meningkatkan partisipasi masyarakat melalui mekanisme pasar dan inisiatif individual.

RESTRUKTURISASI PELAYANAN PUBLIK

Beberapa kebijakan pemerintah selama dua-tiga tahun terakhir ini telah mengarahkan ke perubahan kebijakan pelayan publik. Perubahan pekerja, konsumen dan masyarakat mulai diarahkan untuk mencapai titik temu perubahan publik. Proses restrukturisasi telah dijadikan momentum untuk menemukan keseimbangan yang baru (Osborne & Gabler, 1993).

Proses restrukturisasi harus diawali dengan proses penciptaaan kondisi. Landasan yang kuat harus dipersiapkan. Dan konsep ini harus diterima oleh para pekerja di sektor publik, masyarakat, lembaga-lembaga internasional dan kaum profesi/asosiasi. Proses pencptaan kondisi akan mengurangi tanggapan negatif ketika kebijakan publik diterapkan.

Pertama, mengkampanyekan tanggungjawab pribadi anggota masyarakat untuk memenuhi kebutuhan perorangan. Pemerintah hanya akan berfungsi sebagai fasilitator akibat ketidakefisienan dan kelambanan selama ini (Bastian, 2000). Sektor swasta di Indonesia dalam beberapa industri menunjukkan prestasi positp, efisien dan mengembangkan pilihan melalui mekanisme pasar (PPA, 1999).

Kedua, permasalahan ekonomi ditandai oleh kejarangan sumber daya dibanding kebutuhan yang ada. Krisis atau kegagalan dalam penyediaan kebutuhan sering kali ditimbulkan, untuk membuka berbagai peluang penerapan metode baru (Whitfield, 1992). Krisis Sumberdaya, pengeluaran publik dikurangi, inflasi tinggi, dan pengelolaan keuangan yang terpusat, merupakan pertanda penurunan tingkat kesejahteraan masyarakat. Klaim tersedianya dana seringkali merupakan produk pernyataan politik, daripada pernyataan keuangan. Krisis keuangan diciptakan melalui overspeding. Krisis kepercayaan, kritik terhadap pemborosan dan korupsi terhadap pemerintah selama dua tahun terakhir ini menandakan krisis kepercayaan publik terhadap pelayanan publik. Berbagai kampanye melawan kebijakan penaikan harga dan keluhan pelayanan sudah menjadi ciri khas fasilitas transportasi, kesehatan, pendidikan dan utilitas. Krisis pelayanan dan Manajemen, berbagai krisis kepercayan telah mengakibatkan pemotongan anggaran dan pertumbuhan pelayanan publik. Akibatnya semangat kerja dan berbisnis dengan berbagai lembaga sektor publik menjadi amat berkurang. Bahkan beberapa perusahaan negara mulai di tuntut oleh berbagai partner asing (PLN dan PT TELKOM) (Kedaulatan Rakyat, 13 April 2001, h.1).

Ketiga, mempromosikan alternatif peranan swasta dalam penanganan pelayanan publik. Ini akan berimplikasi pada konsumen dan pekerja, sekaligus mempengaruhi bentuk dan fungsi negara dalam perekonomian. Alternatif tersebut dapat di rinci: menyertakan swasta untuk ikut dalam kontrak pelayanan, menyertakan pihak lain untuk memperluas rentang pelayana, memecahkan upah minimum, mengembangkan pemenuhan kebutuhan masyarakat melalui kreasi kontraktor, mengembangkan bentuk kontrak untuk peningkatan pengendalian produktivitas, dan memecah kekuatan serikat pekerja melalui kontrak yang beragam.

Tabel 1

Strategi Pengembangan Kultur Kontrak

Pelayanan Produksi	Kompetitive kontrak pelayanan yang akan meningkatkan rentang pelayanan Mengatur ulang peranan klien – kontraktor Inovasi pasar internal di dalam proses pelayanan publik Menyertakan berbagai pihak dalam competitive tendering Yang terpenting adalah kualitas pelayanan, bukan lembaga /agen
Pelayanan konsumsi	Prestasi dan kualitas di tentukan dengan kontrak konsumen Pemberdayaan konsumen dan penelitian pasar Strategi konsumen membayar untuk meningkatkan penyelenggaraan kebutuhan

Keempat, partisipasi pelayanan swasta seperti di industri rumah sakit, harus didukung peraturan pemerintah. Bahkan dalam beberapa hal, terutama penelitian dan pengembangan, masih perlu dibantu dengan dana publik.

Kelima, kerjasama antar swasta dan publik harus di kembangkan dalam bentuk joint venture, BOT dan partnership. Bentuk–bentuk kerjasama ini harus dilakukan melalui proses leleng yang disertai dengan dokumentasi rinci (….,2001,jurnal Akuntansi dan Keuangan Sektor Publik, h. ).

STRATEGI DASAR PERUBAHAN PELAYANAN PUBLIK

Dari penjelasan diatas, perubahan pelayanan publik akan dilandasai oleh strategi komersialisasi, komodifikasi dan konsumerisasi. Tiga strategi ini berbeda namun terkait satu dengan yang lainnya. Komersialisasi, pelayanan publik harus dikelola dari aspek organisasi, manajemen, dan pengendalian keuangan selaras dengan praktik yang ada disektor swasta. Pembedaan antar unit disektor publik mulai di kembangkan. Proses pembentukan pasar internal diciptakan di berbagai organisasi kesehatan, pendidikan dan pemerintahan daerah. Komoditi, pelayanan haruslah dikemas dan dipasarkan sebagai suatu komoditi. Penentuan harga dan tersedianya pelayanan diciptakan melalui proses kekuatan pasar. Konsumerisasi, hubungan antar organisasi sektor publik dan konsumennya sedang berubah selaras hubungan bisnis antar swasta dan konsumennya.

Proses perubahan akan meliputi berbagai tahap, antara lain peringkat yang berbeda, tujuan komersial, korporatisasi, reorganisasi, paket keuangan dan pemasaran. Rincian tehnik yang biasanya digunakan akan meliputi:

• Penyusunan tujuan komersial: tahapan ini akan mendorong tujuan komersil dan target prestasi, perencanaan bisnis, penerapan akuntansi, kontrak pelayanan dan pembebanan kepada pemakai. Kriteria bisnis dan kekuatan pasar akan mendorong perbaikan kualitas pelayanan.
• Korporatisasi: aktiva dan tanggung jawabditransfer dari departemen Pemerintah ke perusahaan negara. Proses ini telah dilakukan oleh Coopers dan Lybrand (1988) dengan menggantikan admnitrasi birokrasi dengan manajemen komersial , memfasilitasi target keuangan dan operasional dengan sistem akuntansi, mengurangi secara radikal pengaruh kepentingan politik, dan melakukan sentralisasi keputusan produksi.

• Reorganisasi biasanya dilakukan melalui proses rasionalisasi. Dengan penutupan unit yang merugi, mengurangi ketidakefisienan aktivitas, investasi perlengkapan baru, dan penjualanaktiva dilakukan dengan tujuan untuk mempromosikan bentuk organisasi yang sederhana dan cepat bergerak di mekanisme pasar.